04/7/30 12:45 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　下载全文

　　　　　　　　　　　　政党权力及其相关的几个理论问题
　　　　　　　　　　　　——基于防范政党腐败的研究视角
　　　　　　　　　　　　　　　　　王韶兴
　　内容摘要　 政党权力是指政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的组织统御力和政治干预力，它与政党权利、政党权威以及国家权力有天然的联系，并由此构成以党权、政权和民权为基本内容的政治关系。基于政党问题的核心是政党权力问题，政党腐败实质上是政党权力腐败的基本认识，本文从政党权利、政党权威、国家权力与政党权力相互关系的角度，探讨了政党权力的法理渊源与实践形态、核心价值与合法性表现、本质属性与依法治理、科学配置与党德滋养等问题。旨在形成关于政党权力的形成与发展、本质与表现、运行与保障的某些规律性认识，以增强防范政党腐败认识上的科学性和实践上的有效性。
　　关键词　政党权力 　政党权利　 政党权威　 国家权力

　　政党权力是政党科学中的基本范畴，属于政党问题中的元问题。一般而论，政党权力是指政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的组织统御力和政治干预力，或者说是政党根据自身生存、发展和发挥作用的需要而形成的一种政治能力或政治品质。政党权力的意蕴很丰富，包括权力主体、权力客体、权力目的、权力架构和权力实现等项内容，涉及权力来源、权力本质、权力领域、权力行使、权力保障和权力监督诸多方面。它存在于政党内部生活和外部生活两大领域，贯穿于政党生存、发展与发挥作用的全部过程。从职能定位的角度看，政党权力的要义在于通过对人才资源的控制实现对国家政治和社会生活的领导；从发生学的角度看，政党权力具有“内生性”和“外生性”两种类型，表现在党内、党际、国家和社会四个具体层面；从地位与作用的角度看，政党权力所反映的是一种由党权、政权和民权三个基本要素构成的纵横交错的政治关系，广泛而深刻地存在于国家政治和社会生活之中。由于政党问题的核心是政党权力问题，政党腐败的实质是政党权力腐败；也由于政党权利、政党权威、国家权力与政党权力有内在的必然的联系，所以，正确认识和准确把握政党权利、政党权威以及国家权力与政党权力的关系，既是从理论层面认识政党权力腐败的前提，也是从实践层面防范政党权力腐败的入口。基于这样的认识，本文试对如下问题作些探讨：
　　　　　　　　　　　　（一）政党权利与政党权力
　　政党权利与政党权力是政党科学的两个基本问题，是政党科学的基础范畴和理论支撑。正确认识和准确把握政党权利与政党权力之间的关系，对于防范政党权力被滥用是至关重要的。所谓政党权利，是指政党站在既定立场上，为履行政党义务或承担政党责任，对其应享有的政治、经济、文化利益的诉求和获得。或者说是政党基于自身生存、发展和发挥作用的需要而自主追求和维护的正当利益。政党权利与政党权力既有一致的一面，又有矛盾的一面。所谓的一致性是理论上的，是从应然的角度讲的；所谓的矛盾性是实践中的，是从实然的角度看的。
　　我们说政党权利与政党权力具有一致性基于如下思考：
　　其一，从权力来源的角度讲，政党权力根源于政党权利和人民权利，是政党权利与人民权利在一定条件下的集中和转化。在内容结构上，政党权力具有内生性和外生性两种基本情况。内生性政党权力即政党内部管理之权或曰政党的自治性权力，它是由政党成员经过党内选举的形式平等地将享有决定和处理党内事务的权利委托给党的领导机关和领导干部而产生的；外生性政党权力即政党执政之权或曰政党的功能性权力，则是由包括政党成员在内的人民群众将平等享有的管理国家和社会事务的权利经民主程序让渡给某一政党而形成的。无论是政党对内的管理之权还是对外的执政之权，其“作为一种政治权力，与其他公共权力一样，首先属于一种契约权”。政党权力的这种契约性质，从根本上规定了政党权力与政党权利、人民权利具有内在的一致性。在我国，政党权力与政党权利、人民权利的一致性，一方面表明，政党对内的管理之权来源于政党成员，属于政党成员；政党对外的执政之权来源于人民群众，属于人民群众。即“中华人民共和国的一切权力属于人民”。另一方面要求，政党权力不能居于国家权力之上或国家权力之外，即“党没有超乎人民群众之上的权力”。
　　其二，从价值与功能的角度看，维护政党权利与人民权利，实现政党价值与人民利益的统一，是政党权力的目标指向和价值依归。政党权力与政党权利、人民权利内在的一致性，在价值、功能上则表现为“手段”与“目的”两个方面的统一。可以这样认为，相对于政党权利来说，政党权力是手段，是服务于服从于政党权利的；相对于阶级权利来说，政党权利是部分，是手段，阶级权利是整体，是目的，政党权利是服务于和服从于阶级权利的；而相对于人民权利来说，阶级权利是部分，是手段，公众权利是整体，是目的，阶级权利是服务于和服从于社会公众权利的。总起来说，相对于人民权利来说，政党权力是手段，人民权利是目的。在整个国家政治体系中，人民权利是至高无上的，是本源的，具有终极目的和最高价值意义。相比之下，政党权力则是派生的，是特定历史条件下的一种工具性法权。一般说来，它所表明的仅仅是“一个阶级实现其特殊的客观利益的能力”，具体而论，就是工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。
　　其三，从政党政治的内容结构及其相互关系看，政党权利与政党权力的一致性，表现在以下几个具有内在联系的相互关系之中。其中，政党组织作为政党权力的物质载体和主体性因素，将政党权力在纵向上划分为中央、地方和基层不同层次，在横向上分解为理论说明、政治导向、组织凝聚、作风感召以及制度规范等不同内容，并从根本上决定着政党权力的运行方向和运行质量；政党权利和政党价值是政党权力的价值指向和目标要求，它从根本上决定着政党权力运行的内在动力和内容要求，使政党主体的支配意识不断转化为支配行为而作用于国家政治和社会生活，进而转化为具体的政党利益或政党目标；政党权力是介于人民权利和国家政权之间的一种特殊的权力形态，它既是政党权利的实践形式，也是包括阶级权利和人民权利在内的政党权利的实现条件和手段。而作为人民权利转化形式的国家权力，则是一切政党活动的基本指向，获得国家权力、运作国家权力，既是政党权利实现的基本条件，也是政党权力职能的集中表现。
　　其四，从权力确认的形式看，民主选举是实现政党权利与政党权力一致性的基本媒介。市场体制作为社会资源配置的一种方式，不仅意味着经济资源配置的市场化，还意味着政治资源的配置也要“市场化”。如果经济资源配置实行“市场化”而政治资源的配置实行“计划化”，其在理论上的巨大矛盾是不言而喻的，在实践上的严重后果更是显而易见的，这可以说是造成政党权力腐败的体制和机制上的原因。政党权力资源配置的市场取向，就政党内部生活而言，即指政党成员以市场规则为基础，以民主选择为机制，把自己管理政党、治理国家的部分权力转移给他们的代表。核心是变政党权力资源配置由人治模式为法治模式。就干部资源的配置来讲，就是要变由少数人决定的自上而下的“安排干部”为多数人选择的自下而上的“选举干部”，其目的是实现政党权力资源配置的最优化。
　　以上是我们从理论上讲的政党权利与政党权力本质上的统一性问题。但是，在现实政党政治中，我们常常感受到二者的不一致，甚至还有矛盾的一面。实际情况是，政党权力对政党权利可能是充分地体现，也可能是部分地体现；可能是正面地体现，也可能反面地体现，甚至发生异化而走向它的对立面，从而导致政党权力腐败。这是因为：
　　第一，在现实政党生活中，政党权利和政党权力的具体内容和实现形式是不同的。其一，从宪政的意义上讲，政党权力是政党成员或社会公众授予某政党主体的一种控制力量，其特点是外在的，它既可以被授予和认可，也可以被收回和否定；政党权利则是政党主体受法律保护的一种自主性选择，其特点是内在的，它既可以行使，也可以放弃。其二，尽管政党权力与政党权利都要基于或运用相应政党资源才能实现，但前者是在“掌握”前提下的“运用”；后者则是在“享有”基础上“运用”。由于“掌握”政党资源和“享有”政党资源在物权属性和实践要求上的差异，所以，在政党政治生活中，政党权利表现为自下而上、由里及表的影响力量，而政党权力则表现为自上而下、由表及里的控制力量。政党权利与政党权力的这些基本区别，是不可混淆的，否则就会为政党权力的滥用创造条件。这是因为，代表党员群众和人民群众行使政党权力的领导干部，在行使政党权力的同时，和普通党员及人民群众一样享有党员权利和公民权利。如果其在行使政党权力时，将体现政党利益、人民利益的政党权力混同于体现个人利益的党员权利，将“授权”前提下对政党资源的运用当成是“享有”基础上对政党资源的运用，就会导致政党权力的私有化和政党权力的“权利”化。即把具有公共性和公正性的政党权力当作具有私人性的个人权利去行使，把具有整体性的政党权力当作具有个体性的党员权利去谋求，把政党成员和人民群众赋予的管理之权、服务之权当成个人的政治资本去经营。这必然造成政党权力与政党权利的背离，从而导致权力的腐败。另外，政党权利的实现不具有竞争性，而政党权力的实现则应当甚至可以说必须具有竞争性。然而，竞争也会引起不择手段，从而导致谋权上的腐败。
　　第二，政党权利与政党权力的相互关系表明，在政党资源总量既定的前提下，或政党权力不适当地加强，或政党权利不适当地扩张，都会导致二者之间关系的不和谐，造成二者发展的不一致。这是因为，政党权力与政党权利都以政党资源为前提和基础的，都是政党资源的产物。政党资源既是政党权利“享有”和“运用”的对象、也是政党权力“掌握”和“运用”的对象的基本特征，决定了其具有“一身二任”的地位和作用。这意味着，新的意义层面上的政党权力或党员权利的形成，归根到底取决于政党资源的增殖。如果在政党资源总量没有增长的情况下，不恰当地强化其中的某一方面，往往是对另一方面的弱化，其结果只能是政党资源在政党权力和政党权利之间的转移，而不是政党资源总量上的增加。这表明，在政党资源一定的条件下，政党权利的扩张只能以相应地压缩政党权力对政党资源所占的比重为代价。而不恰当地压缩政党权力对政党资源所占的比重，政党权利也会因缺乏应有的约束和保障而变得行使无序。这不仅不会使党员权利得到应有的发展，反而会使其遭受损害。经验表明，如果政党权力的比重过小，党员权利比重过大，极易造成政党因缺乏应有的控制能力而导致政党政治秩序混乱和无政府主义现象泛起等不良后果。在这个意义上，政党权利也有一个被滥用的问题。而政党权利的滥用，只能为政党权力的腐败创造条件。反过来讲，如果政党权利比重过小，则又会出现因政党权利无法有效制约政党权力反而被政党权力遏制的情况，其结果必然是政党政治缺乏活力，专制主义横行，腐败现象丛生。政党权力与政党权利固然有统一性，但在具体的政党生活中，政党权力的行使者极易本能地加强对政党资源的控制而“永恒地无休止地追求”权力，而政党权利的享有者则往往本能地不断强调对政党资源的“所有”而一味地追求政党权利的扩张。这样，“强化”与“抵制强化”、“扩张”与“约束扩张”，便构成了政党权力与政党权利矛盾运动的基本内容，贯穿于政党政治的整个过程之中，二者在对立中求得统一，在博弈中赢得发展。从当前我国的实际情况看，既有政党权力不恰当地强化、运用过分集中的问题，也有政党权利不恰当地扩张、行使失范的问题。但相比较而言，前者重于后者，且呈进一步发展趋势。因此，在有效开发、正确利用政党资源的前提下，在动态发展中求得政党权力与政党权利的相对平衡，既使政党权利能够有效防范政党权力的滥用，也使政党权力足以消解政党权利的滥用，使二者处于内在统一、优化发展的良性循环之中，是当前和今后相当长的一个历史时期内防范政党权力腐败的一项重要任务。
　　第三，政党权力与政党权利的矛盾性还肇始于政党权力的异化。正如权力会给人类带来灾难一样，政党权力也会给政党带来灾难。政党权力是包括政党成员在内的人民群众意志的集中和转化，从根本上决定了其应从属和服务于政党权利和人民权利。但是，在现实政党政治中，政党权力一旦形成，往往表现为独立于政党权利和人民权利之外、凌驾于政党权利、人民权利之上的一种物质力量，严重时还会成为政党权利、人民权利的异己力量。而政党权力运行一旦离开了政党权利、人民权利这条基线，一旦同政党权利、人民权利对立起来，就意味着它或部分地或整体地背叛了自身的性质，并由此丧失了其政治上的合法性。总结世界政党危机的经验可以看出，政党权力在多大范围、多大程度上同政党权利、人民权利相对立，决定着其背离自身本质的范围和程度，从而决定着其政治合法性的大小及其会有什么样的前途命运。政党权力变异的常规性外在表现是政党权力腐败。其发端于对政党权利、人民权利的藐视，过程于对政党权力的经营，表现于对政党性质的异化，毁灭于对群众基础的丧失。
　　第四，从实践经验的角度看，政党在掌握政权的条件下，如何使政党权力始终作为人民控制国家权力的工具，而不演变成国家权力本身，更不将人民群众当成政党执政的工具，确实是一个重大的历史性考验。这对于工人阶级执政党来说，尤为严峻。这是因为，包括中国共产党在内的社会主义国家的工人阶级政党，是在否定就制度、推翻旧政权的过程中建立和发展起来的，这与资本主义国家的政党一般是在民主政体条件下形成、属于“体制内政党”的情况有着很大的不同。这种政党建立在先而政权确立在后的具体情况，在主观上很容易使执政党形成国家是“我的”、进而权力也是“我的”之认识，在客观上也就极易使执政党长期“占有”国家权力，代行国家职能，因而使政党由民众参与政治的工具变成国家机器的组成部分，甚至使政党组织成为党内少数人的工具，执政党领导者也因此由本来意义上的社会公仆变成了社会的主人。工具成了目的，目的成了工具。这种执政党组织脱离人民群众、执政党的领导机关脱离党的基层组织、执政党的领导干部脱离党员群众现象的长期存在并恶性发展，必然招致党亡政息的灭顶之灾。苏共亡党就是由起初在党内形成官僚主义者、中经形成特权阶层和食利阶层、最终演变为党自身的掘墓人的逻辑发展的必然结果。
　　总而言之，虽然我们说政党是特定的阶级或部分为了实现共同利益而结合起来的政治组织，工人阶级政党更是公开宣称“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益” ，“在任何时候都把群众利益放在第一位” ，但这些无疑都是从最根本要求和良好愿望上讲的。事实上，政党权力与政党权利及二者与人民权利之间，政党成员、社会公众的个体利益同政党、国家的整体利益之间，政党内部的一种利益主体同另一种利益主体以及政党不同职能部门之间等，在微观层次上的利益差别及其矛盾一直存在。所以，在现实政党政治中，政党权利、人民权利与政党权力，此党员权利、公民权利与彼党员权利、公民权利，以及这部分政党权力与另部分政党权力之间发生矛盾，是一种难以避免的政党政治现象。这就是政党管理 的根据所在。其基本任务就是追求这种矛盾的最少化，实现二者统一的最大化。纵观世界政党发展的历史可以看出，在政党政治过程中，政党权力与政党权利、人民权利之间的矛盾、危机总是与政党如影随行。矛盾、危机并不可怕，可怕的是自我感觉良好，对矛盾、危机不承认；可怕的是对业已存在的矛盾、危机麻木不仁，没有忧患意识；可怕的是对解决矛盾、消除危机下不得狠心，摆花架子，搞形式主义；更可怕的是对解决矛盾、消除危机丧失信心，采取玩世不恭、消极应付的态度。
　　　　　　　　　　　　　（二）政党权威与政党权力
　　政党权威是指政党靠公信力而形成的一种政治动员力，是政党依据政党伦理的信服力和政党人格的感召力而产生的具有高度稳定性和可靠性的政治影响力。政党权威和政党权力是政党能力领域里的同一性质问题在不同层次上的表现。相比较而言，政党权力具有外生性，是一种外在的力量，具有刚性的特征；而政党权威则具有内生性，是一种内在的力量，具有柔性的特点。具体来讲，有以下三点认识。
第一，政党权威是政党权力的理想状态，是政党权力合法性的集中表现。我们知道，政党权力反映的是一种服从关系，包括强制性服从和自觉性服从两种类型，体现于主观和客观两个方面。主观上对政党权力的服从是指在价值观上对政党意志的认同，而客观上对政党权力的服从是指不论主观上认同与否，事实上接受了政党意志。基于前者的服从具有“积极主动”的意义，而基于后者的服从则具有“消极被动”的特点。政党权威的主要特点是公众认同，其影响力的大小取决于公众认同的程度。掌握政党权力有利于形成政党权威，但没有政党权力同样也可以形成政党权威。当然，政党权威的确立也不是一劳永逸的，关键看它是否真正地赢得了人民群众，并源源不断地从人民群众那里汲取合法性资源，实现政党权威的可持续发展。这正如哈贝马斯所揭示的国家权威的形成要以国家权力为基础，“是与道德的内化相适应的”的道理一样。政党是群众性的政治组织。这一组织特性决定和要求政党权力的实现，是不能借助于国家强力的。毛泽东就说过，我们党“不能靠威势吃饭”，要“以理服人，不能以力服人”。这实质上就是要求我们党应把手中掌握的执政权力内化为政党权威，升华为一种高尚的道德影响力量。在这个意义上，我们讲的政党能力建设，实际上是要不断实现由政党权力向政党权威的转化，此以提升政党权力的发展水平。这一过程，既是政党运行动力由外在转化为内在的过程，也是政党发展动力由外生转化为内生的过程。政党权力经过这样的转化和提升，便由外在的控制力量，转化为内在的即党员群众对党员干部、下级组织对上级组织、广大人民群众对执政党的心理认可和自觉追随。可见，虽说政党权力本质上是一种具有强制性的干预和控制力量，但它的实现机理和表现形态却是一种诱导力量，具有引导、指导或领导的特性。因此，在执政条件下，政党权力对于国家政治和社会生活的作用，其基本实现方式在于团结凝聚、示范引导、激励感召，本质上应当表现为非强制性支配。总之，政党权力的实现靠的是政党权威，而“权威是建立在威望和尊敬之上的权力”，是一种“道德影响力”；这种影响力根源于社会公众对政党的内心崇尚和普遍认同、自觉授权和自愿服从，而不是权力性的胁迫或强制，更不是暴力性的威胁或打压。
　　第二，政党权力是政党权威的表现形式和制度载体，政党权威是政党权力的核心价值和精神实质。作为制度层面的政党权力，是一套外在的、有形的结构体系和运行机制，在这个意义上讲，政党权力是一种有形的制度形态。但是，如从政党哲学或政党理念的角度看，政党权力的价值就不仅仅在于其有形的制度规定和有序的运行机制，更在于蕴含其中的政党精神或政党文化。如果我们把有关的制度体制比作政党权力的骨骼和躯体，那么蕴含其中的观念意识则是政党权力的血液和灵魂。在这个意义上，政党权力所反映的又是一种理念和逻辑。也正是这种无形的政党精神和政党文化的力量，将政党权力的结构体系和制度规定“活化”为政党政治哲学，“外化”为政党作用方式。这表明，政党权威既是政党权力形成的基础，也是政党权力的真实价值，因而是政党权力最经济、最有效的表现方式。正如邓小平所指出的，执政党把优势建立在权力上是靠不住的，党对政权的领导和形成的领导优势，主要不是从权力，而是主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所依赖的政治声望中去取得。可以这样讲，单纯靠政党权力运行政党政治，成本高且风险大，安全系数低；而靠政党权威运行政党政治，成本低且风险小，安全系数高。经验表明，缺乏政党权威支撑的政党权力，是缺乏阶级、社会认同的政党权力，因而是靠不住的也是危险的政党权力。这样的政党权力“支撑”的时间越长，其弊端也就越明显，危害性就越大，因而包括阶级及其政党本身在内乃至整个社会所承担的风险和为之付出的代价就会越大。
　　第三，政党权威形成的前提在于政党的先进性，实现的路径在于政党的法治性。政党价值的真正实现，执政党地位的切实巩固，从根本上讲靠来自于包括政党成员在内的大多数人民群众通过选举形式表现出来的对政党能力的心理认同。而政党能力认同的前提在于政党的先进性。政党的先进性是具体的和历史的。就其自身因素来说，涉及政党本质、政党职能、政党类型、政党组织、政党制度、党内关系模式、党际关系模式、党政关系模式等项内容，包括政党的意识文明、组织文明、制度文明和行为文明四个大的方面。而就其外部因素而言，主要涉及政党影响下的民族国家的经济、政治、文化及社会发展的水平，包括物质文明、政治文明、精神文明和社会文明四个大的方面。总起来讲，就是看这个党是不是一个具有先进性并切实发挥了先进作用的党。在现代国家，政党先进性的实现路径是政党法治。政党法治意味着以政党法律制度作为政党活动的支撑点，把政党权力的治理希冀于政党法律制度的健全及其权威性上。其显著特征是政党运行的逻辑起始于政党法律，中经政党权力又归结于政党法律。政党法律既是政党活动的主导者，也是政党活动的评判者，政党活动在整体上是按照党法——党权——党法的逻辑顺序展开的。政党法治的价值意义在于通过政党法律的形成和至上权威的确立，构成对政党权力的制约，目的在于保障和实现政党权利和人民权利。政党法治对于执政党的基本要求就是依法执政，而依法执政意味着把政党权力及其运行纳入法治轨道，使政党权力行为真正成为一种法制行为。这样一来，党便从体制外领导变为体制内领导，从法律之外领导变为法律之内领导，党的先进性质和先进作用也因此具有了法律的意志并获得了法律上的保障。
　　　　　　　　　　　　　　（三）国家权力与政党权力
　　国家权力是一种凭借国家机器实现公众意志的支配力量，是一种以社会整体利益之代表的身份行使公共管理职能的强制性力量。社会（严格来说是社会的一部分）通过政党作用于国家权力，政党则代表社会控制着国家权力。这就是所谓的政党政治。在政党政治过程中，政党一方面是沟通国家与社会的桥梁，另一方面，又是社会控制国家之手的延伸。政党和国家的关系，实质上是政党权力特别是政党执政权力和国家权力的关系；国家权力与政党权力，是国家权力体系中的一组核心关系。
　　第一，政党权力是从国家权力中分离出来的一种特殊的政治力量，它既是国家权力的领导力量，又是国家权力的监督对象。政党政治的出现，使社会权力结构发生了重大而深刻的变化。它使人类社会在经历了第一次权力分化即国家权力从社会权力分离出来之后的第二次权力分化，即政党权力从国家权力中分离出来。就执政党而言，其结果是，政党虽不是国家组织，但其活动总是与国家权力密切相连；虽不是国家机关，但其作用总是与国家政治息息相关；虽不在国家之上，但却成为国家权力的领导力量。政党权力在从国家权力分离出来并作为一种政治领导力量的同时，也在客观上将自身置于国家权力实质上人民权力的监督之下。这一方面是指，通常情况下的政党决策权的行使只能在国家宪法和法律规定的事项范围之内；另一方面是讲，执政党的主张上升为国家意志的过程，也就是国家权力对执政党决策进行监督和制约的过程。也就是说，国家权力机关正确而又充分地行使法律规定的监督权，既是对政党执政权的制约，也是从国家权力和国家法律的角度对执政党行使决策权的科学化、规范化和制度化水平的提升和保障。
　　第二，政党权力本质上从属于国家治权，属于公共权力的范畴。内生性政党权力是阶级或阶层的公共权力的基本性质，决定了政党权力是国家公权的一部分。当某一政党上升为执政党，其政党权力就不仅是国家公权的简单的组成部分，而成为国家公权的核心部分；其作用对象就不仅是政党成员，而且包括政党成员在内的广大人民群众了。内生性政党权力经过包括政党成员在内的广大人民群众的认可由党内走向党外、转化成影响国家政治和社会生活的执政权力的过程，使政党权力的公共性质获得了新的展现层面和新的价值目标。这样的政治过程和政治结果，在客观上自然使政党执权力具有了某种意义上的社会管理职能。执政党也正是在履行社会管理职能中实现自身价值，赢得合法性资源的。这正如恩格斯所说，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去”。政党的这种最大限度地发现、集合、调动各方面社会力量为实现以本阶级为基础的经济、政治、文化和社会发展目标服务的社会管理能力，既是政党生成公共权力的表现，也是政党运用公共权力的结果。可见，政党权力是政治权力的一类，本质上从属于国家治权，属于公共权力的范畴；政党执政是政治治理的一种实践形式，执政党的权力行为，本质上就是一种政治管理行为。“权为民所用”是中国共产党的执政理念，而这里的“权”就是执政之权，就是中国共产党通过政治上的、思想上的和组织上的对国家权力的领导，保障和实现政党权利和人民权利之权。总之，政党执政是一种特殊的政治行为，执政权力具有公共权力的特征。
　　第三，政党权力的公共性质内在地要求依法治理。所谓政党权力的依法治理，就是要根据政党权力和国家权力的不同性质和实践要求，分清政党组织与国家机关的不同职能和实现方式，并通过法律和制度的形式确定下来，作为政党的行为准则，实现政党权力运行的法治化。就政党执政权力来讲，其依法治理具体表现为以下四个基本方面和主要环节。
　　首先是执政权力的依法获取。从世界政党执政的角度看，其执政权力的实现路径不外乎两种，一是按照多数原则由普选产生，一是由革命党转化为执政党。但不论如何，其执政的前提都应得到人民的支持，基本形式是在国家体系内由公民社会向政党组织的授权，以此实现人民权力向政党执政权力的转化。这种转化的要义有二：一是指执政权力是多数人通过法律程序认可而实现的，而不是自封的；二是指对于执政权力人民群众既可以授予，也可以收回，而不是一劳永逸的。这实际上是要求从权力来源和获取形式两个基本方面，肯定政党权力的公共性质及其合法性来源，并将它们统一于政党执政的整个过程之中。其次是执政权力的依法行使。这是指执政党依据法定程序，即将政党意志转化为国家意志，将政党主张寓于国家法律之中，进而通过国家机关的依法行政体现执政党依法执政的政治过程。对于当代中国来讲，其要义有四：一是通过国家法律规定政党执政的职权范围，尤其要明确执政党对重大问题的决策权与人大对重大问题决定权的关系；二是要通过国家法律规定政党的执政方式和执政程序；三是要通过制度保障中共党员在国家权力机关中占据多数；四是要通过法律确保政府依法行政。这实际上是要求党的执政行为所依据的主要是国家的宪法和法律而不只是党的方针政策；所遵循的基本上是国家政权的运作方式，而不是政党特有的活动方式；所依托的是法定的国家政权组织，而不是以执政党的组织代行国家职能。一句话，就是要求中国共产党在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会内执政，而不是在人大体制之外或人大体制之上执政；就是要依法规范党的领导权和执政权，实现政党执政行为的科学化、规范化和法治化。在这个意义上讲，依法执政的能力，就是依法行使政党权力的能力；加强党的执政能力建设，就是要把政党权力纳入法治轨道、加强党的依法行使政党权力的能力建设。再次是执政权力的法律保障。这有三个方面的意思，一方面是指宪法等国家法律对政党的生存权、发展权与发挥作用权予以保障，以使政党权利不受侵犯；另一方面是说依据宪法等国家法律，对政党权力的授予加以监督，以使人民群众的意志得以真实表达；还有一点就是依据宪法和法律对政党权力进行监督，以保障政党权力不被滥用。最后是执政权力的依法评价。在当代中国，各政党都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究的宪法原则，以及“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的法治要求，从根本上决定了对执政权力行使的状况必须依法评价。评价的标准是看执政党是不是一个真正的廉洁、廉价和高效之有机统一的政党；评价的主体不仅仅是政党本身，而主要是执政权力的服务对象；评价的依据不仅是政党文献，还包括国家法律；评价的结果不仅要有“质”上的判断，还要有“量”上的评估。
　　（四）结语
　　从政党权利、政党权威及国家权力与政党权力相互关系的角度思考防范政党腐败的问题，可以形成如下几点认识：
　　第一，政党权力具有政治权力的一般性质，其中很重要的一点就是它在运行中具有脱离权力所有者的离心力。这种离心力在那些大党、老党、执政时间长的党那里表现得就更明显，因而权力异化的可能性也越大。经验表明，没有监督的权力必然腐败这样一条带有规律性的认识并没有因政党的产生而发生改变，具有社会主义性质的政党权力也没有因其阶级性质的先进性而自动免除变异的危险。现在的问题是，如何应对广泛而深刻存在的政党权力腐败，成为当今世界各国普遍面临的老、大、难问题，更是工人阶级政党自执政以来一直面临的一场难度越来越大的“大考试”。对此，苏共等没有解答好，被“考”垮了；中国共产党没有被“考”垮，但局部险象时有发生，现在仍在作这道难题，看来还要长期作下去，监督制约将与政党权力共始终。由于政党权力的对象是政党资源，所以，防止政党权力腐败就是要防止政党权力的代行者对政党资源的垄断和滥用。
　　第二，政党权力从属于、服从于政党权利、人民权利的基本性质和实践要求，决定了政党权力应当被置于政党权利和人民权利的监督制约之下。在当代中国，就是以政党成员的党员权利监督制约政党权力，以参政党的政党权利和人民群众的公民权利监督制约中国共产党的执政权力，目的在于最大限度地保障政党权利和人民权利的实现。由于对权力的监督制约既是民主的形式和内容，也是民主的过程和结果，所以，以政党权利、人民权利监督制约政党权力，实质上是个党内民主、党际民主、国家民主和社会民主建设问题。而在这四个方面民主的基本内容中，执政党自身的民主建设是至关重要的。这不仅因为“党内民主是党的生命”逻辑地形成政党的民主是国家的生命，国家的民主是社会的生命这样一个重要的命题，还因为我们从中可以引申出党内监督是党的生命，政党的监督是政党的生命，对政党执政权力的监督既是国家的生命也是社会的生命这样一个极为重要的结论。
　　第三，在一定意义上讲，民主是腐败的天敌，而在另一意义上讲，民主是腐败的“助剂”，关键在于是什么样的民主。民主的本意是表达意见的自由，监督的本意则是对民主权利的捍卫。经验表明，或是千篇一律、千腔一调的“民主”；或是人为制造的形式多样、程序完备，气势上轰轰烈烈、场面上热热闹闹的“民主”，其实都是虚假的民主，其结果不是离民主的本意越近，而是越远。经验还表明，没有经民主启蒙教育的民主往往是对权力的崇拜和盲从，因而其结果只能是对极权和专制的强化而不是限制。如果民主成了极权和专制取得合法性的手段，这种以民主为掩护的极权和专制就会更加不可制约。没有对政党权利、人民权利的保护，民主难以实现。而没有高质量的民主，对政党权力的监督制约就成为空谈。从党内民主、党际民主、国家民主以及社会民主发展的广度和深度，可以观察到政党权力监督制约的状态；同样，从党内民主、党际民主、国家民主和社会民主发展的状态，也可以反映出政党权力监督制约的广度和深度。
　　第四，政党权力监督制约的广度、深度与力度与政党权力配置的具体状况有关。政党权力作为一种具体的权力形态，既有分，也有合。它所反映的是政党权配置的方式问题。政党权力配置的现状，与政党产生、发展与发挥作用的客观需求、历史环境及政治力量对比有关。它既是政党自身发展的必然结果，也是各种政治力量博弈的组织格局。从世界政党发展的情况看，政党权力的配置有两种基本形式：一是党内“分权”，即在一个政党内部，在坚持同一“党体”的前提下，根据政党科学运作的基本要求，将政党权力划分为几个不同的部分，赋予其不同的职能，由此形成既有内在联系又有不同分工并相互制约的政党权力体系和运作机制。一是党际分权，即在整个国家范围内，在条件许可的情况下，通过形成不同的政党主体将政党权配置成相对独立的几个部分，其存在形式既可表现为性质不同的几个政党，也可以表现为基本性质相同但政策主张不同的几个政党。在这个意义上，具体民族国家中的一党制、两党制、多党制及一党领导的多党合作制，所表明的只是党权关系以及由此形成的政党关系存在形式的不同，属于政党组织结构、政党权力体制和监督制约机制层面的内容。
　　第五，在具体民族国家里形成的对政党权力监督制约的具体形式不能照搬，但其中所蕴含的关于政党权监督制约的一般原理——“以权制权”则是必须遵循的。在这个问题上，政党的历史主动性就是从具体的国情、党情和民情出发，创造具体的政党权监督制约的有效形式。这对于包括中国共产党在内的现实社会主义国家的工人阶级执政党来说是一个历史性的考验。从当代中国政党政治的实际出发，谋求政党权力间的有效监督制约的重点在于执政党自身权力的科学分割，以及公共权力与执政权力之间的合理配置。通过执政党权力的纵向配置，改革完善政党内部领导体制和工作机制，建立健全政党内部的民主选举、民主决策民主管理和民主监督的体制和机制，实现个人对组织、少数对多数、群众对干部、下级对上级、全党对中央的监督制约；通过执政党权力的横向配置，实现相对不同政党权力主体间的监督制约，目的在于使政党的决策权、执行权和监督权相互平衡，使三者之间既统一协调，又具有一定的张力，建立起运转有效的执政党自身权力的监督制约机制；而通过政党权力和国家权力的纵横配置，建立健全参政党的政党权力对执政党的政党权力的监督制约机制，以及公共权力对所有政党权力的监督制约机制。
　　第六，政党权力的不被滥用固然要有合理的政制安排作基础，完善的法律制度作保障，但从根本上来讲，它的运行质量要靠优良党德来滋养。党德既是政党的理想信念和思想境界，也是政党的精神支柱和内在力量。以党德建设滋养政党权力包括道德自律和道德他律两个方面。所谓的道德自律是指通过政党权力行使者自身的道德修养，实现政党权力行使中的自我约束；所谓的道德他律是指政党通过道德教育、道德引导和道德评价，规范政党权力行使者的权力行为。以党德建设滋养政党权力，实质上是通过政党权力行使者的“自我立法”，把政党外在的价值标准内化为政党权力行使者自身的价值需求和道德自律，使之保持高尚的权力道德理念，树立正确的权力意识，自觉规避滥用权力行为。目的在于使政党权力的行使者树立正确的权力价值观、权力责任观和权力道德观，将政党权力行为置于道德良心的支配和驱使之下，自觉保持权力行为的正确方向。
　　第七，我们之所以强调要以党德滋养政党权力，并且把它看成是当前防范政党腐败的基础性工程，既有理论上的认识，也有实践上的思考。首先，从党德与党权运行的相互关系看，政党权力是由权力的行使者支配或驱使的，而政党权力的行使者又总是有一定的道德标准和道德水准的，在这个意义上，与其说人是权力的载体，倒不如说道德是权力的载体，只不过是与制度体制相比，这种载体具有无形的特征罢了。可以这样讲，有什么样的道德标准和道德水准，就有什么样的权力运行方向和运行质量。现在，我们既苦于因“缺党法”而使政党权力运行失范，也苦于因“缺党德”而使政党权力缺乏应有的驾驭。相比较而言或从根本上讲，我们更苦于“缺党德”。当前我们日益明显感受到的腐败主体的“年轻化”及其腐败手段的“知识化”、“专业化”和“集团化”，就与党德——“革命化”被严重地淡化、虚化甚至异化有直接关系。这犹如古人所讲，“德者，才之主，才者，德之奴，有才无德，如家无主而奴用事”，此即中国传统政治思想的“为政以德”。其次，从党德与党法的相互关系及其价值功能来看，党德是目的，党法是手段；党德是党法的内涵和实质，党法是党德的外化、制度化。党德在调节政党行为中具有自觉、主动的特点，党法在调节政党行为中则表现出“强制性”，因而具有被动性的特点。党德是政党行为的至境，以党德治党权的成本低，和谐系数大，因而是政党权力治理的理想状态；党法是政党行为的底线，也是制约政党权力的底线，因而是政党权力治理的起码要求。并且，政党权力法治的成本高，和谐系数小。所以，以德治党权是深层次上的治理，具有治本的意义；以法治党权是表层次上的规范，具有治表的价值。再次，政党权力的实现是一个复杂的主观因素和客观因素交互作用的过程，这一过程中，客观上的目的要求和制度规定都要经过主观上的理解、判断甚至包括情感和良知的综合作用才能实现。而这里的理解与判断、情感与良知都有一个道德基础或其本身就是一个道德问题。政党道德基础和道德质量的不同，决定了政党权力运行所体现的价值、精神及其结果是不一样的。没有良好政党道德为基础的政党权力是没有灵魂和文化的政党权力，没有良好政党道德约束的政党权力是危险和可怕的政党权力，其结果都难免政党权力的滥用，使之陷于腐败的境地。最后，以党德建设滋养政党权力是一项系统工程，从当代中国的实际出发，突出以下几点很重要。一是强化危机意识，为党德建设提供认识基础；二是确立公共理念，为党德建设提供价值指向；三是优化内容结构，为党德建设提供科学内涵；四是继承历史遗产，为党德建设提供文化底蕴；五是重视国外经验，为党德建设提供有益借鉴；六是细化评价标准，为党德建设提供可靠依据；七是拓宽评价渠道，为党德建设提供舆论环境；八是建立长效机制，为党德建设提供制度保障。

注释：